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政府引導(dǎo)基金是人民幣母基金的開(kāi)端，也是母基金的一種表現(xiàn)形式。從2002年我國(guó)第一支政府引導(dǎo)基金中關(guān)村創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)資金成立至今，政府引導(dǎo)基金已走過(guò)15個(gè)年頭，逐漸進(jìn)入規(guī)范運(yùn)作的發(fā)展軌道。伴隨多層次資本市場(chǎng)的建立與權(quán)益類投資配置需求的持續(xù)增加，政府引導(dǎo)基金迎來(lái)較好的發(fā)展機(jī)遇。
為更好地發(fā)揮政府出資的引導(dǎo)作用，引導(dǎo)基金績(jī)效評(píng)價(jià)工作亟待完善。投中研究院依托投中信息旗下金融數(shù)據(jù)產(chǎn)品CVSource的數(shù)據(jù)積累，以及多年來(lái)對(duì)政府引導(dǎo)基金的密切觀察，現(xiàn)對(duì)政府引導(dǎo)基金的政策進(jìn)行梳理，探討分析引導(dǎo)基金績(jī)效評(píng)價(jià)的理論與方法，供業(yè)界同仁參考。
國(guó)家層面的指導(dǎo)性政策曾多次提及開(kāi)展政府引導(dǎo)基金績(jī)效評(píng)價(jià)工作的重要性。國(guó)務(wù)院辦公廳于2008年10月18日轉(zhuǎn)發(fā)由發(fā)改委等部門共同制定的《關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)范設(shè)立與運(yùn)作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2008〕116號(hào)），提出“引導(dǎo)基金納入公共財(cái)政考核評(píng)價(jià)體系，財(cái)政部門和負(fù)責(zé)推進(jìn)創(chuàng)業(yè)投資發(fā)展的有關(guān)部門對(duì)所設(shè)立引導(dǎo)基金實(shí)施監(jiān)管與指導(dǎo)，對(duì)引導(dǎo)基金建立有效的績(jī)效考核制度，定期對(duì)引導(dǎo)基金政策目標(biāo)、政策效果及其資產(chǎn)情況進(jìn)行評(píng)估”。2015年12月10日財(cái)政部頒布的《政府投資基金暫行管理辦法》（財(cái)預(yù)[2015]210號(hào)）中特別提出“各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)建立政府投資基金績(jī)效評(píng)價(jià)制度，按年度對(duì)基金政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度、投資運(yùn)營(yíng)情況等開(kāi)展評(píng)價(jià)，有效應(yīng)用績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果”。
各地方政府對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)工作在各引導(dǎo)基金管理辦法中有不同程度的響應(yīng)，如《天津市天使投資引導(dǎo)基金管理暫行辦法》于2015年8月12日頒布，其中提出“市財(cái)政局會(huì)同市科委定期或不定期對(duì)引導(dǎo)基金運(yùn)行情況進(jìn)行監(jiān)督管理和績(jī)效評(píng)價(jià)，必要時(shí)可委托社會(huì)中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行審計(jì)和評(píng)估”。山東省財(cái)政廳于2015年11月出臺(tái)的《山東省省級(jí)股權(quán)投資引導(dǎo)基金績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》，是我國(guó)第一個(gè)針對(duì)引導(dǎo)基金績(jī)效評(píng)價(jià)工作而制定的規(guī)范性文件。該辦法對(duì)引導(dǎo)基金具體績(jī)效評(píng)價(jià)體系、考核指標(biāo)及評(píng)價(jià)監(jiān)管的主體部門進(jìn)行了規(guī)范性說(shuō)明，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果也按照政府信息公開(kāi)有關(guān)規(guī)定在一定范圍內(nèi)公開(kāi)。
投中研究院分析認(rèn)為，從發(fā)布頻率上來(lái)看，國(guó)家政策曾兩次提及對(duì)政府引導(dǎo)基金開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)工作，可見(jiàn)財(cái)政部門對(duì)資金使用的關(guān)注程度。從評(píng)價(jià)工作的實(shí)施頻率來(lái)看，國(guó)務(wù)院辦公廳建議以年度為單位作為考核依據(jù)，一方面是考慮到部分子基金以年度為單位召款進(jìn)行投資，另外考慮到子基金層面同樣以年度為考核單位提交基金年度審計(jì)財(cái)務(wù)報(bào)告。從評(píng)估主體上來(lái)看，為了保證評(píng)估的公允性，如《天津市天使投資引導(dǎo)基金管理暫行辦法》中提及“績(jī)效評(píng)價(jià)工作還是交由專業(yè)的第三方機(jī)構(gòu)來(lái)評(píng)估較為公平”，可見(jiàn)財(cái)政部門對(duì)考核工作的市場(chǎng)化運(yùn)作決心。
從發(fā)展節(jié)點(diǎn)上看，引導(dǎo)基金于2014年開(kāi)始在全國(guó)范圍內(nèi)廣泛設(shè)立，基金投資已經(jīng)歷3年左右，伴隨越來(lái)越多的子基金進(jìn)入退出期，開(kāi)展基金績(jī)效評(píng)價(jià)工作已經(jīng)成為當(dāng)前引導(dǎo)基金亟待解決的問(wèn)題。通過(guò)績(jī)效評(píng)價(jià)來(lái)考核反饋資金的使用效果，以便為政府后續(xù)出資的規(guī)模和頻率做參考，以及后期的配套政策及激勵(lì)方案的制定。
多家政府基金已在實(shí)操層面上開(kāi)展基金考核工作，如國(guó)家集成電路產(chǎn)業(yè)投資基金、浙江省轉(zhuǎn)型升級(jí)產(chǎn)業(yè)基金、北京市中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金等，均引入第三方機(jī)構(gòu)對(duì)引導(dǎo)基金投資情況進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，確保評(píng)價(jià)結(jié)果的公平公正。根據(jù)投中過(guò)往的服務(wù)經(jīng)驗(yàn)，財(cái)政部門對(duì)政府引導(dǎo)基金績(jī)效評(píng)價(jià)訴求主要如下：
財(cái)政部門認(rèn)為引導(dǎo)基金既然成立的專業(yè)的基金管理團(tuán)隊(duì)，那么要對(duì)基金管理人的履職情況進(jìn)行考核，其中基金運(yùn)作管理情況成為考核的重點(diǎn)。如財(cái)政部門主要關(guān)注引導(dǎo)基金管理團(tuán)隊(duì)和子基金管理團(tuán)隊(duì)運(yùn)行基金的能力，包括募資能力、投資業(yè)績(jī)、提供增值服務(wù)能力、退出業(yè)績(jī)等。在指標(biāo)的設(shè)計(jì)上以可量化指標(biāo)為主，不能量化的指標(biāo)如運(yùn)作規(guī)范性可以通過(guò)定性的形式評(píng)估是否按照約定有效實(shí)施，如募資指標(biāo)可以考核出資人實(shí)繳金額在約定期限內(nèi)達(dá)到認(rèn)繳規(guī)模等。
因引導(dǎo)基金承擔(dān)著推動(dòng)社會(huì)及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的職責(zé)，財(cái)政部門認(rèn)為社會(huì)性效應(yīng)指標(biāo)的考核應(yīng)主要包括促進(jìn)就業(yè)及帶動(dòng)稅收增加，以此來(lái)考察基金管理人、子基金、子基金投資企業(yè)在促進(jìn)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)和擴(kuò)大社會(huì)就業(yè)等方面發(fā)揮何種作用。
財(cái)政部門認(rèn)為引導(dǎo)基金區(qū)分產(chǎn)業(yè)重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，重點(diǎn)引導(dǎo)支持外部性強(qiáng)、基礎(chǔ)性、帶動(dòng)性、戰(zhàn)略性特征明顯的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域及中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)成長(zhǎng)。考核基金的投向即基金投資項(xiàng)目與基金設(shè)立時(shí)確定的產(chǎn)業(yè)目標(biāo)的契合度，具體量化考核指標(biāo)包括：投向特定行業(yè)企業(yè)或者項(xiàng)目的比例；投資于設(shè)立方案規(guī)定的投向資金比例；投資特定行業(yè)的企業(yè)營(yíng)收增速與行業(yè)平均數(shù)據(jù)比較等。
針對(duì)現(xiàn)階段財(cái)政部門對(duì)政府引導(dǎo)基金績(jī)效評(píng)價(jià)訴求，投中研究院認(rèn)為在考核引導(dǎo)基金績(jī)效工作中還應(yīng)關(guān)注以下層面：
子基金的質(zhì)量與引導(dǎo)基金管理人的專業(yè)能力息息相關(guān)。引導(dǎo)基金在篩選子基金管理機(jī)構(gòu)時(shí)，未通過(guò)嚴(yán)格的前置篩選難以保證子基金管理機(jī)構(gòu)的質(zhì)量，合理流程設(shè)置對(duì)保障篩選工作的正常運(yùn)行至關(guān)重要。
一個(gè)合理的篩選流程為：首先，按年度發(fā)布引導(dǎo)基金資金安排計(jì)劃和申報(bào)指南，面向社會(huì)公開(kāi)征集申報(bào)年度引導(dǎo)基金創(chuàng)投計(jì)劃的子基金管理機(jī)構(gòu)，公開(kāi)方式上可尋求與專業(yè)的股權(quán)投資平臺(tái)網(wǎng)站等渠道信息發(fā)布，以保證更多優(yōu)秀基金能夠進(jìn)入篩選范圍；其次，聘請(qǐng)商務(wù)、財(cái)務(wù)、法務(wù)、資產(chǎn)評(píng)估等專業(yè)第三方機(jī)構(gòu)對(duì)通過(guò)初選的子基金管理機(jī)構(gòu)展開(kāi)盡職調(diào)查，形成詳盡的呈現(xiàn)報(bào)告；第三，組織專家評(píng)審委員會(huì)，聘請(qǐng)行業(yè)內(nèi)母基金專家以及政府引導(dǎo)基金領(lǐng)導(dǎo)對(duì)各子基金管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行專業(yè)評(píng)審；最后，通過(guò)公開(kāi)渠道公示評(píng)審結(jié)果，以示公平和專業(yè)性，同時(shí)避免日后合規(guī)審查時(shí)遭遇難題。
引導(dǎo)基金通常在管理辦法中約定基金的運(yùn)作的合規(guī)性問(wèn)題，對(duì)基金投資地域和投資領(lǐng)域做出相應(yīng)約束來(lái)保障地方經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。各地引導(dǎo)基金為實(shí)現(xiàn)帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況對(duì)投資當(dāng)?shù)乇壤隽艘?guī)定，例如《浙江省創(chuàng)新強(qiáng)省產(chǎn)業(yè)基金管理辦法》中規(guī)定“投資省內(nèi)該類企業(yè)的資金原則上不低于子基金注冊(cè)資金或認(rèn)繳資金的50%”， 《湖北省長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶產(chǎn)業(yè)基金管理辦法》中規(guī)定“長(zhǎng)江產(chǎn)業(yè)基金及其出資子基金在湖北（含支持湖北企業(yè)在省外投資、并購(gòu)項(xiàng)目和被投資的省外企業(yè)在湖北新增投資項(xiàng)目）的投資總額，累計(jì)應(yīng)不低于引導(dǎo)基金出資規(guī)模的5倍”。對(duì)于此類約定的執(zhí)行情況，財(cái)政部門欲實(shí)現(xiàn)對(duì)其進(jìn)行考核，可以通過(guò)設(shè)立引導(dǎo)基金的觀察席位或非商業(yè)價(jià)值一票否決權(quán)監(jiān)督基金投資地域和投資行業(yè)領(lǐng)域在現(xiàn)階段是否符合要求。
子基金投資具體項(xiàng)目，由子基金管理機(jī)構(gòu)市場(chǎng)化選擇為主，基金運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)定期了解并監(jiān)督。財(cái)政部門可重點(diǎn)考察：主要財(cái)務(wù)指標(biāo)及經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)、被投資企業(yè)估值情況、上市情況、企業(yè)存活率、管理結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品創(chuàng)新及新增專利、人才激勵(lì)等。對(duì)于評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定，引導(dǎo)基金可參考?xì)v史數(shù)據(jù)和同類企業(yè)數(shù)據(jù)。基金投資項(xiàng)目在未退出時(shí)，需衡量企業(yè)估值是否增長(zhǎng)，上市企業(yè)可參照資本市場(chǎng)的公允價(jià)值，對(duì)于未上市企業(yè)的估值可參照子基金管理公司財(cái)報(bào)中交易性金融資產(chǎn)賬面價(jià)值浮盈，抑或通過(guò)企業(yè)后續(xù)融資價(jià)值、同類型企業(yè)比較等方式測(cè)算判斷。
一些引導(dǎo)基金在子基金投委會(huì)中要求有一票否決權(quán)，甚至要求占有更多的投決席位，與有限合伙企業(yè)法中六十八條提及的“有限合伙人不執(zhí)行合伙事務(wù)，不得對(duì)外代表有限合伙企業(yè)”相違背。更有引導(dǎo)基金要求子基金提交項(xiàng)目材料，經(jīng)引導(dǎo)基金審批同意后方可投資，由此導(dǎo)致項(xiàng)目決策流程較長(zhǎng)，因政府的長(zhǎng)周期審批和操作而影響項(xiàng)目的投資進(jìn)度，甚至有一些偏早期的項(xiàng)目亟需資金而終止與子基金的合作。
投中研究院認(rèn)為政府因其特殊屬性，更適合做政策的制定者，而非決策的主導(dǎo)者。隨著引導(dǎo)基金合作的子基金數(shù)量增加，項(xiàng)目決策需花費(fèi)大量精力，如每家合作子基金中都派駐投決成員將給引導(dǎo)基金帶來(lái)較大工作量。政府在宏觀層面和政策制定可引導(dǎo)投資機(jī)構(gòu)，子基金的投資標(biāo)的由管理機(jī)構(gòu)決策。建議縮短政府審批流程，可在子基金的投委會(huì)中設(shè)立觀察員席位，擁有非商業(yè)價(jià)值一票否決權(quán)，簡(jiǎn)化流程的同時(shí)也并未降低政府的參與度。
投中研究院了解到，大多數(shù)政府引導(dǎo)基金目前尚未建立完善的基金績(jī)效考核體系，即便實(shí)行了績(jī)效考核，相關(guān)評(píng)價(jià)工作也相對(duì)籠統(tǒng)，并未實(shí)現(xiàn)績(jī)效評(píng)價(jià)工作的激勵(lì)及督促作用。投中在為政府引導(dǎo)基金進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)的工作中發(fā)現(xiàn)，投資數(shù)據(jù)不完備、搜集資料難度較大、子基金不愿意配合、資料真實(shí)性需要驗(yàn)證等問(wèn)題都給評(píng)價(jià)工作帶來(lái)較大困難。
投中研究院認(rèn)為，政府引導(dǎo)基金的績(jī)效評(píng)價(jià)工作任重而道遠(yuǎn)。積極規(guī)范政府引導(dǎo)基金的績(jī)效評(píng)價(jià)制度、構(gòu)建符合引導(dǎo)基金特性的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，對(duì)于完善引導(dǎo)基金的專業(yè)化管理和實(shí)現(xiàn)基金良性運(yùn)營(yíng)等都有重大意義。規(guī)范績(jī)效評(píng)價(jià)工作，需關(guān)注引導(dǎo)基金管理人履職情況、基金稅收就業(yè)帶動(dòng)情況、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)效果、基金篩選流程、基金運(yùn)作合規(guī)性、被投項(xiàng)目成長(zhǎng)情況、政府在投決中的角色等特定考核點(diǎn)。建立引導(dǎo)基金績(jī)效評(píng)價(jià)制度，按年度對(duì)基金政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度、投資運(yùn)營(yíng)情況等開(kāi)展評(píng)價(jià)，能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)運(yùn)作問(wèn)題加以修正，可營(yíng)造公平公開(kāi)良好環(huán)境，充分發(fā)揮引導(dǎo)基金作用，更加高效地提高引導(dǎo)基金資源配置效率，推進(jìn)其更好更快地良性發(fā)展。
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